國際視野　帛琉的海洋治理

長久以來，帛琉人在魚類繁殖和覓食期間都禁止捕撈，以維繫生態平衡。現在則將此做法擴大到涵蓋該國的大部分經濟海域。帛琉政府從2015年立法成立帛琉的國家海洋保育區（Palau National Marine Sanctuary，PNMS），並於2020年1月1日正式上路。帛琉政府關閉80%的專屬經濟海域（Exclusive Economic Zone，EEZ），禁止所有捕魚與採集海洋資源的行為，其餘的20%的EEZ則保留給國內的魚獲需求（Domestic Fishing Zone，DFZ），以支持在地糧食安全與在地經濟機會。

這項非常「前衛」的海洋保育計畫，結合傳統的保育觀念及生態學的科學知識，也奠基在既存的帛琉保育區網絡（Protected Area Network，PAN）合作基礎上。近年與國家地理學會「原始海洋計畫」合作評估海洋保育區，以及與美國史丹佛大學的海洋問題解決中心共同研究後，才在2020年開始執行。

在帛琉海域的鬼輻魟。

傳統的海洋治理bul

帛琉在接觸西方國家統治前，傳統海洋權（customary marine tenure）屬於傳統領袖與親屬群體。傳統海洋權的定義為「特殊群體具有正式或非正式的對海岸地區的權利，依慣習他們對於使用和接近海洋資源的權利是排他性的、可轉讓的、具強制性的」。此定義包括帛琉觀念中的bul（意為限制，指暫停捕魚或採收），以及宗教性的禁忌。違反原則或禁忌者將被罰款、放逐、羞辱，或者遭到處死，這些文化性的實踐同時具有維持海洋資源永續性的成效。

西班牙於1885年殖民帛琉，接著是德國、日本和美國。在日本與美國統治時期因引入法律和經濟制度，削弱傳統海洋治理的權利，形成無限制的開放捕魚，導致魚量逐年顯著降低。1994年帛琉獨立後，仍與美國政府保持政治上的連結，帛琉聯邦政府沿用美國政治制度，包含兩院政治及16州政府各有自己的憲法，依法選舉州長；國家憲法也授予地方政府權力，包括立法和執法。所有州政府都將傳統法納入地方政府的體系中，使得傳統法與成文法的執行呈現緊張關係，這也反映在傳統領袖跟選舉領袖之間，更延伸到對海洋資源的治理上。

整個1990年代，傳統領袖、州政府和國家都在為控制海洋資源而鬥爭。後來，法院支持國家制定與執行海洋資源使用條例的權力，資源使用者（各州政府）擁有高度自主權和最終權力制定關於海洋資源的集體決策機制和規則。

帛琉決心維護自然生態，海岸鮮少有人為破壞。

bul作為多中心治理核心概念

1980年代，各州政府積極行使自我管理資源的權利；到1990年代中期至2000年代初，幾乎每個州都透過bul的實踐和設置海洋保育區（Marine Protected Area，MPA）以控制捕撈，帛琉政府將bul和MPA統稱為保護區（conservation area）。2003年，13個州設置至少26個保育區，2007年所有州起碼都有一個保育區。

在當時的集體決策機制中，將制定保育區規則的權力交給酋長和州政府。有些案例，共同管理委員會包含傳統領袖、州政府和社區成員，也允許NGO參與。管理保護區的操作規則各不相同，大多囊括邊界規則、監控規則、衝突解決規則，以及從羞辱到罰款和監禁的分級制裁。當時高度的地方自治使得保育區的管理呈現多中心各自規劃的狀況。

海洋生態恢復後，動物經常出沒海岸。

透過PAN編織多中心的決策體系

2003年，帛琉起草PAN（Protected Area Network，保護區網絡）法案，主要概念由帛琉／非帛琉人提出，他們希望發展以科學為基礎的國家保護區網絡，維繫海洋生物多樣性。透過體制改革，將在地保護區相關機構嵌入於新的國家機構中，並將一些地方的管理權轉移到中央。此權力轉移的合法理由是為了維持生態的自然狀態，因此必須擴大保育區的規模。

促成PAN的建立有兩個動力，一是在1998年大量珊瑚礁白化後，引發社會對氣候變遷威脅的重視。大眾認為要保持生態的連續性、表現性和韌性，需要規範更大範圍的保護區，而非由各州自行劃設保育區且自行管理。生態的連續性為保育工作的優先考量，不僅促使制度重建，也間接達成決策權力的分配機制。其二，回應2002年《生物多樣性公約》，國家開始投入經費支持，PAN將原本多中心的管理機制，透過規劃跨越州界的保育區，讓國家和NGOs擔任主要的意見領袖，使決策機制更中央化。

然而，各州政府擔心喪失對保育區的所有權，也顧慮沒有資源支持其運作，自2003年頒布至2008年都未有成員加入PAN。2008年，帛琉政府修法確立州政府的所有權及管理制度，藉由創造「管理委員會」將國家與NGOs的角色限縮，給予資源使用者正式的權力，包括整體規定、系統管理計畫，資源使用者都有權提出意見與決策。同時，也修法同意向參觀者收取15元美金的環境稅（Green Fee），並於2009年開始執行。此舉解決各州政府的擔憂，他們便紛紛加入。透過PAN的制度性改革，逐漸形成帛琉多層次共同治理的基本模型，也讓全球認識到，保有各地自主決策的機制才能真正編織起合作的網絡。

帛琉國際海洋保育區的設立

2015年，帛琉政府預計於2020年設置海洋保育區（Palau National Marine Sanctuary，PNMS），由帛琉的自然資源環境與觀光部、司法部及國際珊瑚礁中心共同承擔運作職責。前兩者制定管理規則與法律支援，後者負責科學性的研究工作和教育活動。

該區的經濟收入，包含在限定區域內的魚獲若外銷則須課稅，以及在機場徵收每位入境者100元美金作為「原初樂園環境稅」（Pristine Paradise Environmental Fee），以支持國內各機構運作。

隨著全球暖化，小島國家的生態環境受到明顯影響。帛琉能夠有如此前衛的海洋保育區設置，除了帛琉傳統知識bul，PAN也奠定多層次的合作基礎。藉由多方整合，將外在資源與科學知識納入規劃與管理，是面對當代氣候變遷嚴峻挑戰的關鍵能力。

—參考資料—
Rebecca L. Gruby, Xavier Basurto (2014). Multi-level governance for large marine commons: Politics and polycentricity in Palau's protected area network. In Environmental Science & Policy 36 (2014) 48–60.