轉型正義是一個進行式

關於轉型正義，有兩個相近但不完全相同的概念：Transitional Justice和Transformative Justice。兩者雖然中譯一樣，但前者強調的是國家體制轉變後（特別是源自威權國家轉變為民主國家的經驗），必須就過去政府不正義的行為，對加害者予以究責、對受害者予以補償；後者，則採取修復正義（Restorative Justice）的哲學，著重社會衝突的解決，強調扭轉造成衝突之關係的根源，以及改變造成系統性不正義之制度的重要性。

土地

是原住民族轉型正義的關鍵

彌補過去曾經造成的創傷與追究責任固然重要，但改變造成創傷的結構才是正義得以實現的關鍵。其中，最核心卻也是最易遭遇阻力的，即是要改變自殖民以來掠奪原住民族土地、割裂原住民族與土地之關係的機制。

以白色恐怖時期的政治受難者林瑞昌（Losin Watan）為例，其為了要求政府歸還在日據時期遭殖民侵占而被迫遷離的大豹社，1947年提出陳情書未獲回應，復於1951年於雜誌中闡述對當時山地行政之檢討而觸犯當局，隔年遭到槍決。當局為控制北部山地社會情勢，隨後還將一批原住民青年學生以「蓬萊民族自救鬥爭青年同盟」案逮捕入獄。雖然他們的冤屈在近年逐漸獲得平反，但是大豹社社地從日據時期的日資茶廠、戰後國營事業接收、民營化之企業所有土地，到1990年代成為私人森林遊樂區渡假酒店，不僅歸還一事因產權輾轉變化趨於複雜，按照2017年公告之《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》，它更被排除在傳統領域土地的定義之外。就此觀之，集體的正義恐怕尚未真正到來。

臺灣在轉型正義上的

努力和遭遇的反挫

「既然臺灣光復，我們被殖民者侵占的故鄉也應該光復，否則光復於祖國之喜何在？」這是林瑞昌在陳情書中表達的重點。然而，殖民者離開了，未必代表殖民體制也就隨之解除。繼受統治之政權對殖民時期原住民土地制度的沿用、對山林國有管制的持續，乃至之後層層疊加的不當政策，使得「解殖」更像是要和現今制度、觀念中的殖民遺緒不斷拉鋸、對抗的長路。

1950年代，原住民知識分子的土地歸還及民族自治之理念，受到重大挫敗並付出極大代價後，1980年代臺灣原住民運動在民主化過程中興起，並且在1990年代和聯合國之原住民族權利論述接軌，提出自然主權之主張。2000年代初期，《新夥伴關係條約》的政策論述出現，而《原住民族基本法》在2005年通過，總統蔡英文於2016年代表政府向原住民族道歉，甚至是成立「總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會」，都是一系列正面的進步，展現出國家和原住民族之關係調整的機會。

但另一方面，行政部門堅持《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》中對原住民族傳統領域土地定義僅限於公有土地，造成違反歷史事實、限縮原基法之議；2018年原民會公告邵族傳統領域後，南投縣魚池鄉代表會發出「1萬多人（魚池鄉非原住民鄉民）竟要看3百多人（邵族人）臉色」的抗議，魚池鄉公所與南投縣政府以程序不完備等理由向行政院訴願撤銷公告；2019年，和平區、仁愛鄉、信義鄉等地，非法占用公有原住民保留地、租用公有原住民保留地但實際使用與租約內容不符之人士，訴求「漢人農民遭到霸凌」、主張「解編原住民保留地」，同時在網路上出現刻意散播之仇恨言論，這些都是令人擔憂的反挫力量。

結構性的族群土地歷史因素

以墾殖者後代為多數人口所建立的墾殖社會，臺灣的殖民歷史從荷據時期的商業殖民主義，轉入到清領時期大量人口移入殖民地的資源開發利用模式，對土地有更直接的需求，更容易出現對原住民族土地衝突的掠奪。清領時期的土地開發模式，有兩個重要的邏輯，一是官方與民間力量結合，由官方賦予墾照，由墾團籌措資金招募人力；另一則是在「邊境」地區不穩定秩序所帶來的冒險投機誘因。舉例來說，康熙時期雖有禁墾平埔族群社地的規定，但地方官府未能從實查核而「朦朧給照」、造成侵墾；雍正時期為處理墾民私下取得使用平埔族群社地，卻可逃避地稅的情況，進行地稅改革，改革的方式是經「首報陞科」，讓原本的非法就地合法、登記取得地權；乾隆之後雖經更定「番界」，但仍無法杜絕越界私墾，最終允許墾殖者進入保留給平埔族群的界外土地，原本的三層制也逐漸瓦解。這段描述雖然簡略，但凸顯出埔族群土地流失的過程，和墾殖者在土地需求下冒險投機，國家又不斷使其就地合法有很大的關係。

日據時期，日本透過武力將殖民延伸至清領時期無法有效統治的山地地區，以國家力量對山林資源進行直接控制、調查、分類、管理。在部分淺山地區，將土地出租、賣予，引進財團資本開發（此亦是大豹社土地被奪的脈絡）；在其他山地地區，則維持國家高度的控管（國家高度控管在戰後被延續，也是今日山地地區原住民族大部分的傳統領域爭議，都涉及集中管理、排除原住民族的資源管理機制衝突的原因）；在東臺灣地區，則是經過1910年代土地整理後，大量展開拓殖事業，特別是花東平原的製糖業。這些製糖業的土地，大部分在戰後經中華民國成立國營事業（台灣糖業股份有限公司）接收。今日若要實踐轉型正義，理應追溯日據時期所涉的不正義收奪，但因國營事業之土地屬公司土地而非為公有土地，按照《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》，亦被排除在傳統領域土地的定義之外，這也是該劃設辦法引起爭議的原因之一。此外，因1950年代的公地放領政策，致使在討論傳統領域時，還必須面對國有土地、台糖土地釋出為私有土地後的複雜產權狀態。

至於戰後的保留地制度，除了是延續日據國有化收奪大部分山林、留下零星土地供原住民族居住耕作的格局，在1960年代則進一步開始私有化政策。保留地私有化的背後，有賦予個人所有權以促進土地利用效益的邏輯，但在缺乏整體土地經濟政策與配套融資措施的情況下，挾資金技術進入山區的非原住民，以私下轉租轉讓的方式，逐漸取得並使用原住民之保留地。此私下「交易」，隨著區域性的農業、觀光發展因素，在不同地區有速度的差別，但整體而言是日益嚴重。更甚者，政府過去曾經數度清查保留地實際使用情形，但卻以水保為條件，讓非原住民非法占用公有保留地就地合法租用，並遲遲未收回塗銷非原住民使用由原住民取得地上權、耕作權之土地的權利登記，這無疑是助長違法者預期政府將使其就地合法的投機心理。原住民保留地似乎正步上平埔族群在政府政策與墾殖者土地需求壓力的交互作用下，逐步流失地權的後塵。

重建集體性、擴大社會對話、

尋求最適的制度出路

回顧歷史之結構性因素，不論是國有化的掠奪，還是土地私有化後在市場機制下流失，兩者的共同之處，在於排除原住民族的集體性：前者無視原住民族和土地連結之存在，後者則將權利矮化為個人的財產權。今日原住民族與國家關係之重新調整，乃立基於對原住民族集體權的承認，政府也必須落實原住民族得以集體參與生活空間之發展決策、善用土地文化分配內部利益，並銜接市場機制的土地經濟措施。

歷史告訴我們，從《新夥伴關係條約》到《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》，轉型正義從象徵性的宣示，來到觸動墾殖者後代對於自身利益之不確定性的深水區。若是僅將原住民族的轉型正義，視作全臺灣2%人口之利益的維護，那很容易陷入數人頭的政治困局。但若是臺灣整體社會可以體認，原住民族土地權的落實，可使臺灣展現作為一個勇於面對歷史錯誤、追求正義價值之國家的高度，那麼它就是全臺灣人共同要努力的方向。

土地是有限資源，但透過制度的安排，卻能創造出互惠互利的機會。以國際經驗來看，從國家和原住民族之間的自治土地協商、共管機制，到原住民族和非原住民之間的土地使用協議、土地信託等作法，顯示出和解共生絕非遙不可及。臺灣原住民族強調的重點在於，要更細緻的看到臺灣歷史上不同區域、不同脈絡的差異，非用單一的解方處理所有問題，也避免在彌補歷史錯誤的同時，造成新的傷害。正義既非廉價可得，道歉也只是啟動轉型的開始，接下來如何擴大社會對話、尋求最適的制度安排，以扭轉造成衝突關係的根源、改變系統性的不正義，正是我們持續要面對的任務與挑戰。

官大偉

泰雅族人，美國夏威夷大學地理學博士，研究專長為民族政策、民族地理、原住民空間研究。

現任國立政治大學民族學系副教授。