當部落遇上觀光　傳統領域上的BOT開發案

文／Hafay Nikar　插圖／林家棟

原視界 2019-09-14

觀光，代表的是有一群外地人來到當地，接觸在地的人事物，觀光產業便是為了服務這些人而誕生的商業型態。原住民族地區早在日據時期便有觀光產業出現，對原住民而言，發展部落觀光並非罕事；然而，現今因商業性的大規模開發進入部落，原住民族面臨傳統領域被剝奪、資源分配不均等問題，逐漸引起反彈聲浪。

黃金海休閒渡假村

11.3公頃，500間客房

「環境現況差異分析」已7次未通過

杉原遊艇港

1997年通過環評，目前興建計畫暫停

美麗灣渡假村

5.9公頃，80間客房

已裁定違法停工，美麗灣持續上訴中。

棕櫚濱海渡假村

26公頃，550間客房，30間度假別墅

因程序違反《原住民族基本法》，裁定暫緩施工。

都蘭鼻遊憩區

30公頃，300間客房，20間小木屋

部落強烈反對，暫緩開發。

滿地富遊樂區

10公頃，200間客房
2004年完成水保工程後，至今未動工。

旭塔觀光飯店

8.9公頃，180間客房

2010年有條件通過環評，至今未動工。

日月潭孔雀園

1.6公頃，客房數至少200間

縣府審查需重新進行環評審查。

觀光產業的發展，直接影響當地經濟產業的變化，無論是從交通接駁、餐飲安排、住宿體驗或解說導覽，透過一系列的產業連結，創造出觀光活動的發生。有些部落透過個人小貨車、部落媽媽廚房、寄宿家庭及文化解說員的安排，形成一套部落自主的產業連結；有的則是以深度旅遊、文化體驗、小旅行的形式，提供餐飲及解說導覽等服務，形成相互受惠的商業樣貌。但現在有許多觀光行為並非是部落族人自主安排，而是旅行社或觀光客擅自進入部落，不僅沒有為部落帶來正面的效益，反而打擾部落族人的生活，更誤解族群深層的文化意義。

觀光行為更劇烈的影響，則是造成實質空間上的改變，像是空降原住民傳統領域的大型開發案。大型開發案所隱含的是商業及利益，以大型的商業行為，吸引觀光客來到此空間消費，進而創造龐大的經濟利益。但無法避免的，大型開發案的土地開發過程勢必帶來環境生態的衝擊，開發完成後，龐大的人流也造成道路交通的負擔及大量用水的需求，擠壓當地人的生活空間。然而，還有一個根本性的爭議──土地取得的合法性。

美麗灣BOT案

從土地正義到環評程序

美麗灣渡假村BOT案開發位址位於臺東縣卑南鄉杉原海岸，要在該處興建一座高5層樓，房間數共73間之渡假村飯店。此案從2003年開始，臺東縣政府以BOT的方式，租借給美麗灣渡假村股份有限公司使用，但美麗灣在開發時卻切割土地進行開發申請，刻意規避環評機制，引發社會及部落族人大規模的抗爭。

在開發及訴訟的過程中，不僅是原住民族民間團體組織發起抗議行動，環保團體也針對生態破壞及環評問題提出論述。此外，多位藝術家透過組織行動的方式，以藝術創作展現此開發案的不合理之處，共同組成「反反反美麗灣行動聯盟」。

原住民族民間團體提出，此開發案從土地取得再轉變為國有地的過程，是以不正義的手段進行。過去，這裡本來是阿美族人生活與祭儀的空間，但國家卻利用現代法律的制度收歸為國有；而這塊區域是多個阿美族部落的傳統領域，依照《原住民族基本法》規定，要使用土地應該諮商並取得多個原住民族部落的同意，才能進行開發。原住民族團體從土地正義、傳統領域等概念論述，對美麗灣度假村開發案的規劃提出抗議。

儘管如此，因當地工作匱乏，族人在當地難以維持生計，而必須到都市工作的現象仍不計其數。故也有部分阿美族人對這起開發案抱持正向的態度，期待渡假村的興建能夠帶來工作機會，小至房務人員，大至主管位階，甚至是渡假村帶來的觀光熱潮，都能為偏僻的東海岸注入新的商機。藉此，也能夠吸引青年返鄉，讓部落迎回青年的生機。這不乏也是源於許多部落的資源分配不均，導致部落長輩看不見部落的前景，而對建設發展產生的想像與期待。

雖然無法妄下定論，一昧認為商業開發會對環境及文化帶來負面衝擊，但不可否認的，美麗灣渡假村在環評程序即有違誤，刻意規避環評機制。因此，在2016年，最高行政法院便裁定撤銷該開發案，現今仍糾纏於如何處置渡假村違法建物之事。

由縣府主導的設施規劃

山海劇場開發案

不同於美麗灣渡假村BOT案是由臺東縣政府釋出土地，邀請開發商興建營運之商業經營計畫，花蓮縣山海劇場之開發案，是由花蓮縣政府主導興建，並規劃經營管理策略之公共設施。由於設施目的兩歧，美麗灣渡假村屬商業飯店經營，山海劇場則為公共展演之空間，兩者欲創造之利益不同，對部落的衝擊影響層面也有所差異。

在花蓮縣政府的規劃下，山海劇場開發案以文化展演空間作為主要目的，將豐濱鄉定為開發基地，於2012年開始尋找適合的場域。起初，花蓮縣政府先是選定秀姑巒溪河口南側的靜浦部落，但遭到部落族人群起反對，指出開發案不僅會影響河口生態環境，私有土地也有強制徵收的疑慮；最重要的是，族人認為歌舞文化展演會讓原住民族文化受到商業消費，失去歌舞文化背後豐富的意涵。

於是，花蓮縣政府轉而尋覓其他適合的空間，最後落腳於豐濱鄉北方濱海處的磯崎部落。花蓮縣政府規劃利用當地已荒廢的磯崎國小做為基地，延伸興建山海劇場園區，並策劃增建部落廣場，劇場園區交由民間單位營運，部落廣場則由部落自主經營。磯崎部落經過部落會議通過之後，此開發計畫正式進入興建營運的階段。

但同時，磯崎部落的青年提出不同的觀點，他們認為在部落青年的推動下，磯崎部落已逐步啟動部落廚房、深度旅遊、空間改造及住宿體驗等行動，目的便是從部落的角度發展觀光，吸引旅客到此深度體驗部落的文化；若是以政府開發案的形式，帶來的將是走馬看花式的大量團客，並無法實質產生部落的經濟效益，反而造成大量交通負擔與環境垃圾問題。

目前山海劇場已進入工程發包的階段，經部落會議同意後的開發案是否能符合族人期待帶來工作機會及經濟利益，抑或是會讓文化流於商業展演，將成為完工後，政府與部落共同反思的課題。

觀光利益大不同

是誰獲利了？

不僅是源源不絕的開發案欲在東海岸插旗，南投縣日月潭的孔雀園BOT案同樣也試圖進駐原住民族傳統領域。在旅館、觀光業者環伺的日月潭，早已因過度開發，使得自然環境滿目瘡痍；看著一起又一起的開發案，衝出觀光浪潮，當地的邵族人卻有著滿腹的哀愁。尤其孔雀園BOT案未經當地伊達邵族人諮商同意，便逕行開啟招標，引發伊達邵部落群起抗議，於部落會議中全數投下反對開發案之投票。伊達邵部落認為，已是飯店林立的日月潭，不需再有龐大的興建計畫，而是應針對文化保存需求，做適當的規劃及利用，而非一味傾向商業用途。

從近代影響族群甚鉅的3起大型開發案來看，美麗灣渡假村與孔雀園BOT案，都屬於大型飯店開發案，飯店經營所分享的利益偏向個人，其所創造出的人流難以與部落接軌，可能會造成「看得到人流，卻分享不到利益」的困境，甚至需要所有居民共同承受環境的負擔，引發在地反彈是可以料想的。而山海劇場為公共觀光設施，藉由加路蘭廣場的設計，將部落公共活動之需求納入園區規劃，若是部落有能力自主提供餐飲服務，甚至安排住宿接待、導覽體驗活動，讓觀光利益回到部落，這無疑是對部落加分的產業型態。